Трансформация политического режима в г. Москве

Определение понятий

Для разговора о трансформации политического режима нужно кратко сказать о сути ключевых понятий. Сам термин политический режим определяется функционально, а именно как система, характеризующаяся наличием политических акторов, с их стратегиями и ресурсами, и институтов. Институты понимаются не как организации, а как правила и нормы (неоинституциональный подход). Политическими акторами могут быть как формальные и неформальные организации, так и отдельные политические лидеры. Под ресурсами также подразумеваются все ресурсы, которые могут быть вовлечены в политический обмен в различных ситуациях.

I. Хронология перехода

С 1918 г., когда советское правительство перенесло столицу из Петрограда в Москву, Москва стала важнейшим центром всего Советского Союза, – как административным и военным, так и культурным центром (в т.ч. центром советской науки). С 1900 по 1990 официальное число жителей выросло с одного до девяти миллионов человек. Москва является самым населенным городом всего бывшего Советского Союза. Городская партийная организация всегда была под прямым контролем Генерального Секретаря КПСС и центральных партийных органов.
В 1985 г., в самом начале кадровой чистки, новый Генеральный Секретарь Михаил Горбачев назначает Бориса Ельцина, до этого – первого секретаря Свердловского обкома партии, главой партийного комитета Москвы. Ельцин начинает выступать против системы «привилегий номенклатуры», производит чистки в партийном и хозяйственном руководстве города. Он заменяет практически все руководство города на хозяйственных управленцев. Так Юрий Лужков, выходец из министерства химической промышленности был назначен первым заместителем председателя горисполкома.
Лужков, в своей автобиографической книге «Мы дети твои, Москва» упоминает два важных направления своей работы в новом качестве – организация кооперативного движения и восстановление системы обеспечения Москвы продовольствием. Оба направления деятельности говорят как о значительном распаде плановой экономики, так и приоритетах в деятельности будущего городского правительства.
Деятельность Лужкова по налаживанию развалившейся системы снабжения продовольствием, заслужила положительную оценку, и сделала его популярным лидером, как среди российской элиты, так и среди населения Москвы.
В 1990 году прошли выборы на Съезд народных депутатов РСФСР, по гораздо более демократическим правилам, чем выборы 1989 г. на Съезд народных депутатов СССР.
Их, не без оговорок, можно считать первыми практически демократическими выборами в СССР. В это же время прошли первые относительно свободные выборы и в городской Совет, местную легислатуру. Выборы в городскую легислатуру принесли победу продемократическому движению и один из его лидеров, Гавриил Попов, стал председателем Совета. Против желания новых лидеров полностью сменить городское руководство выступил Борис Ельцин, убедивший оставить исполнительную власть города, и предложил Лужкова в качестве главы местной исполнительной власти.
Двенадцатого июня, 1991 года, одновременно с первыми выборами президента РСФСР, состоялись и первые прямые выборы мэра и вице-мэра Москвы. В связке, – Попов в качестве мэра, и Лужков в качестве вице-мэра, – они получили 67 процентов голосов, и были избраны.
Когда Попов ушел в отставку в июне 1992 г., то новые выборы, в соответствии с существовавшими правилами, проведены не были, а Ельцин, в качестве президента РФ назначил мэром Лужкова. В 1991-93 гг. сложилась ситуация двоевластия и «холодной войны» между советами и исполнительными органами власти, как на общероссийском, так и на Московском уровне. В 1993 г. этот конфликт был разрешен силовым путем, что закончилось разгоном Верховного Совета, Съезда, Моссовета и райсоветов.
В конце 1993 года проводятся выборы в новый «карманный» городской парламент – Московскую городскую думу, состоящую всего из 35 человек. Перевыборы его должны были состояться через два года, в 1995 году, но были отменены, и прошли только в декабре 1997 года. Лужков был переизбран на пост мэра в квазидемократических выборах 1996 года, одновременно с президентом России, и получил на них более 89 процентов голосов.
В 1999 году Лужков был переизбран на третий срок.

II. Структура и характер перехода

Важно отметить не только последовательность событий, но и обозначить характер произошедших изменений.
Можно дискутировать по поводу того, насколько сложившаяся система власти в городе Москве детерминирована преобладающей политической культурой самих москвичей и российской элиты, но надо отметить определенные институциональные предпосылки и изменения, прямо повлиявшие на складывание этой системы. А. А Дегтярев выделяет три фазы институциональных изменений:
1. Фаза «институционального прорыва» власти коммунистической бюрократии вновь избранными местными органами власти, и новыми политическими объединениями (в 1990-91 гг.)
В Москве, под общероссийским лозунгом «Вся власть Советам!», власть переходит в руки Моссовета, находящегося под контролем оппозиционного КПСС движения «Демократическая Россия». Это приводит к полному перераспределению полномочий – фактически устраняется от власти МГК КПСС и разрушается вся система коммунистического правления в городе.
С началом процесса приватизации в городе начинают складываться группы давления (группа «Мост» и др.), но на этом этапе еще продолжают играть важную роль политические партии и движения.
Согласно классификации Гельмана это можно обозначить как «ослабление и распад прежнего режима».
2. Фаза «институциональных колебаний», или «неопределенности» (1991-93 гг.)
Этот период в Москве характеризуется двоевластием. Происходит окончательный раскол демократического большинства депутатов Моссовета, блок «Демократическая Россия» распадается на множество мелких фракций. В этот период происходит любопытный институциональный эксперимент. Распоряжением демократически избранного мэра Г. Попова создаются две консультативные структуры, напоминающие старые коммунистические формы управления: Городское собрание и Городская дума. Они не избирались, а назначались. С одной стороны, на всю полноту власти претендуют советы (Моссовет-райсоветы), с другой, на доминирующую роль в системе власти также претендуют новые органы власти (Мэрия-префектуры-муниципалитеты).
Выход из неопределенности осуществляется как победа последних.
В этот же период происходит резкий рост и усиление в политической жизни города групп давления: корпораций бизнесменов, профсоюзов и т.д. Например, при мэре создаются органы для взаимодействия с бизнесменами – так называемые общественные советы по малому и среднему бизнесу, по работе с совместными предприятиями и т.д. Прочные отношения складываются у мэрии с различными группами интересов в связи с приватизацией городской собственности, которая обусловливает процесс «обмена ресурсами». Ведется работа и с профсоюзами: с ними заключается «трехстороннее соглашение».
3. В третьей фазе институциональных флуктуаций (1993-98 гг.) происходит возврат основных механизмов власти в руки исполнительных структур и бюрократии, на новой «демократической» основе. Важно подчеркнуть, что современным западным стандартам демократических процедур эти процессы не соответствовали ни в одном из указанных периодов, и многие называют развившуюся систему – системой имитации демократии, хотя формально демократические процедуры возникли и сохраняются. Например, легислатура города состоит из 35 членов, что сделало ее легкоуправляемой со стороны исполнительной власти. Также создана система, при которой мэру принадлежат колоссальные полномочия. Надо сказать, что в целом, согласно опросам общественного мнения, москвичи, при всем недовольстве проводимыми реформами, одобряли сложившуюся систему «сумермэрской» власти, не видя ей альтернативы. Эта система окончательно обозначается в Уставе Москвы (1995) и закрепляется после победы Ю. Лужкова на выборах мэра в 1996 году. Согласно классификации Гельмана этот период можно назвать «установлением и консолидацией нового режима».
Дегтярев говорит о радикальных изменениях в «институциональном четырехугольнике» городской власти (исполнительные и законодательные органы, политические партии и группы давления) в этот период, что выразилось в окончательном закреплении приоритета исполнительной власти, кардинальном ослаблении и уменьшении влияния политических партий, и в противоположность – огромный рост влияния групп давления, складывание финанансово-промышленных групп аффилированных со структурами мэрии, имеющих интересы в городской экономике.

III. Характеристика нового политического режима.

Итак, к 1998 году мы имеем сложившийся новый политический режим в городе Москве.
Его можно охарактеризовать как моноцентрический режим с преобладанием неформальных институтов, режим с наличием единственно значимой, политически, группы – так называемой Московской Группы, т.е. союза ее элит (политико-административной и финансово-хозяйственной), и с безусловным лидерством в этой группе – мэра Лужкова, доминирующего политического актора. Преобладание силовых стратегий у акторов (1993 г.) дает основание описывать выход из периода неопределенности по сценарию «победитель получает все». Последствия выхода из неопределенности по этому сценарию описывают как «авторитарную ситуацию».
Развитая система патронажа – патрон-клиентские отношения в Москве, как отмечает Michael Brie, по сути, представляет собой функционирование «городской политической машины», как это имело место в Северной Америке начала XX века и а Южной Италии после II мировой войны. Мэр в этой системе является боссом-патроном-хозяином. Вся система является зависимой от единственного человека – мэра. Но, как отмечено, формальные институты, хотя и занимают подчиненное положение, все же не отменены.
Это дает повод говорить, что при изменении ситуации формальные институты имеют возможность «окрепнуть» и удерживать ситуацию в своих рамках.

Переход от прежнего режима к новому состоялся. Новый режим установлен и консолидировался. Транзит к демократии не произошел, хотя ситуация «не заморожена», и дальнейшая трансформация возможна, но это, по-видимому, будет уже новым переходом. Для этого должно произойти, как начало нового перехода, ослабление этого режима, что может, в свою очередь, привести к его распаду, – но на сегодня нет серьезных оснований для таких утверждений.

Москва, 2004

Литература.

1. «Россия регионов: трансформация политических режимов»
В. Гельман, С. Рыженков, М. Бри
Москва-Берлин, «Весь мир», 2000
2. «Московская политическая элита в процессе трансформации регионального режима»
А. А. Дегтярев
3. Brie M. The Political Regime in Moscow – Creation of a New Urban Machine?
4. Democratization Challenged: The Role of Regional Elites
James Alexander, Andrei A. Degtyarev, Vladimir Gel’man
«Fragmented Space in the Russian Federation» /
Edited by Blair A. Ruble, Jodi Koehn, Nancy E. Popson